Por Murilo Araujo, especialista em direito ambiental.
Senhores Conselheiros,
A Comissão de Meio Ambiente desta Ordem dos Advogados do Pará, frente aos
prejuízos causados à ordem jurídica democrática e ao sistema federativo que é
cláusula pétrea de nossa Constituição Federal1, à defesa do meio ambiente, aos
profissionais e empresas especializadas e à população em geral pelas
constantes “federalizações” dos procedimentos de licenciamento ambiental de
empreendimentos instalados ou a serem instalados no estado do Pará, vêm
expor o fato, para ao final requerer o que segue:
À luz da repartição das competências, cerne do princípio federativo da
Constituição brasileira, não é razoável, nem legal, que empreendimentos cujos
impactos socioambientais se localizem exclusivamente no território de um só
estado - notadamente os que usam recursos naturais e ficam em áreas social e
ambientalmente sensíveis - sejam implantados sem que estes mesmos estados,
detentores de titularidades do território, sejam protagonistas do processo de
licenciamento ambiental.
A extração mineral e florestal e os aproveitamentos hidrelétricos, tais como AHE
de Belo Monte, este com a licença concedida, e futuramente as UHE de São Luiz
do Tapajós, UHE Marabá, UHE Jardim do Ouro, UHE Cachoeira dos Patos, UHE
Jamanxim, UHE Cachoeira do Caí, representando um incremento de 24.300 MW
de potência instalada de energia nova para o Brasil, apenas relevando aquelas
que estão previstas para o estado do Pará no Plano Decenal de Expansão de
Energia, da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético do
Ministério das Minas e Energia, estão sendo licenciados pelo Governo Federal à
medida que são liberados para implantação, deixando o estado impactado às
margens, sem qualquer participação no estabelecimento das regras das
compensações. Sendo este o momento ideal para adoção de medidas que visem
erradicar as desigualdades regionais, previstas na nossa Carta Republicana.
Como será demonstrado, tais procedimentos não encontram amparo em nosso
ordenamento jurídico e estão sendo repudiados, dado os enormes prejuízos que
causam à sociedade e à ordem jurídica.
O Estado deixa de avaliar, à guarda dos interesses locais, os reais danos
ambientais e sociais advindos das intervenções em seu território, ficando
impedido de propor as devidas compensações na medida das suas reais
necessidades.
1 CF artigo 1o, e artigo 60, § 4º, I
Os técnicos em meio ambiente, as universidades e as empresas especializadas
em estudos e relatórios de impactos são substituídas por instituições externas,
totalmente alheias às peculiaridades do bioma, no qual o estado está inserido.
É cediço disser que o ente que licencia, estabelece as condicionantes
socioambientais e também gerencia o cumprimento das medidas determinadas
pelos estudos de impactos. Durante o processo de licenciamento e implantação
do empreendimento, o ente federado monitorará toda a sorte de impacto,
impondo ao empreendedor as medidas necessárias à mitigação, fazendo o
saudável jogo de comando e controle tão importante para o chamado
desenvolvimento com sustentabilidade.
O Pará, por força da competência comum prevista no art. 23 da Constituição
Federal, tem o dever de proteger o meio ambiente e erradicar a pobreza e as
desigualdade regionais. A oportunidade de agir em defesa dos seus interesses é
durante o processo de licenciamento de atividades impactantes em seu território.
Convém relembrar que a nossa Constituição Federal consagra o princípio da
subsidiariedade, mediante o qual será sempre competente o órgão de menor
escala – o mais próximo do fato – sempre que disponha dos meios necessários
para o exercício da tarefa. Tal princípio é uma consequência da repartição de
competências contempladas em nossa Constituição e, sobretudo, das
competências concorrentes, como é o caso da legislação sobre o meio ambiente
e da competência comum, como é o caso da proteção administrativa do meio
ambiente.
A competência ambiental comum não comporta outro critério a não ser a
cooperação. Tentar separar a competência usando o critério de prevalência de
interesse ou titularidade do bem envolvido pode levar a violação do princípio
federativo.
A União vem reservando para si a competência para licenciar empreendimentos
em terras indígenas e unidades de conservações federais, conforme se verá
mais adiante no tópico referente a Lei Complementar n.º 140/11. Por esta regra,
o Pará está fadado à ser um espaço de completa intervenção federal.
No estado do Pará estão localizadas unidades de conservação e de proteção
integral federal que alcançam 16,16% do seu território. São 20.167.811 ha, sem
computar à área de amortecimento, que segundo a Lei do SNUC (Sistema
Nacional de Unidades de Conservação) deve ser decretada junto com a criação
de cada uma delas.
Além da Zona de Amortecimento atrair a competência ambiental para União, o
art. 3.º da Resolução Conama n.º 378/06 deixou ainda mais restrito o campo do
estado do Pará: “Art. 3.º - A autorização para manejo ou supressão de florestas e
formações sucessoras em zona de amortecimento de unidade de conservação e
nas Áreas de Proteção Ambiental-APAs somente poderá ser concedida pelo
órgão competente mediante prévia manifestação do órgão responsável por sua
administração.”
As terras indígenas no Pará alcançam 24,77% de todo o território, são
30.902.743 ha., neste modo de proteção. No caso destas terras protegidas,
deve-se computar também as zonas de amortecimentos, definidas na Portaria
Interministerial nº 419 (art. 3º, §2º, I), segundo a qual, presume-se a interferência
em Terra Indígena quando o empreendimento gera potenciais riscos
socioambientais e se encontra a menos de 10 km da área.
Somadas as unidades de conservação, de proteção integral e as terras
indígenas, 40,93% de todo o território do Pará estará sobre intervenção federal.
Levando em consideração as zonas de amortecimento destas terras,
ultrapassaremos folgadamente os 60% do território paraense sobre o domino
completo do Governo Federal.
As possibilidades concretas de intervenção federal ambiental no Pará podem se
estender para muito mais territórios. As terras federais no Pará foram ampliadas
no período ditatorial alcançando as margens de todas as rodovias federais
construídas ou projetadas, esta é a razão jurídica que faz o INCRA permanecer
titulando terras até hoje anulando, na prática, o princípio federativo da nossa
Carta Magna.
Lembremos ainda que o Pará abriga rios nacionais como o Araguaia, o
Tocantins, o Xingu e o portentoso rio Amazonas. O Amazonas é um rio que sofre
influência da maré da foz até o município de Óbidos, este fenômeno faz com que
as terras em suas margens sejam alcançados pelo instituto jurídico “terras de
marinhas”.
A autonomia do Pará, de fato, está restrita a uma faixa de terras delimitadas e
exploradas a exaustão pela Coroa Portuguesa. Para saber o que hoje pode ser
licenciado ambiental pelo Pará, basta fazer o mapa das terras de sesmarias
ocupada e explorada pelos antigos donatários portugueses e pelas ordens
religiosas antes da proclamação da República.
Nota-se, por tanto, que as possibilidades de intervenção da União no território do
estado do Pará são imensas, injustas e agridem o princípio federativo.
Como exercer a competência ambiental se esta vem sendo usurpada pelo
Governo Federal? Qual é o respaldo jurídico com que estas licenças ambientais
se escudam?
Hoje, a única forma possível que permite ao Estado do Pará fazer a defesa
constitucional do meio ambiente incluído em seu território e dos seus cidadãos
como ente federado dando efetividade aos princípios constitucionais,
notadamente o da redução das desigualdades regionais e sociais previstas no
inciso VII, do art. 170 da CF, é exercendo de forma colaborativa sua competência
para licenciar, prevista no inciso XIV do art. 8.º da LC 140/11, que regulamentou
o art. 23 da CF/88.
O Pará e outros estados detentores de recursos naturais, por conta de regras
tributárias, pagam um preço muito alto pela contribuição que prestam ao saldo
da balança comercial brasileira.
A legislação tributária federal, notadamente a Lei Complementar nº 87/1996 (Lei
Kandir) impede que o Estado do Pará se remunere pelas operações e
prestações que destinem à exportação de mercadorias inclusive de produtos
primários e produtos industrializados semi-elaborados, ou serviços.
As receitas de tributos, incluindo as advindas dos royalties sobre recursos
hídricos e minerais não permitem ao Pará suprir suas necessidades reais de
investimentos. Divícias tais, capazes de alterar os índices de desenvolvimento
humano de sua população e fazer face aos impactos negativos advindos dos
projetos implantados em seu território.
A União, além de se apropriar de recursos fiscais das reservas naturais
exploradas, através do IBAMA, vem ainda usurpando a competência ambiental
do Estado do Pará, federalizando o licenciamento sob o argumento da Lei
Complementar n.º 140, exercendo uma hipertrofia do conceito de impacto
regional, a qual ainda não entrou em pleno vigor, face à ausência de
regulamentação decorrente da alínea “h” do inciso XIV do art. 7.º; aplicando-se
então o art. 18, §§1º e 3º.
Afastando as regras de competência do art. 23 da CF/88, e com base na LC nº
140/11, o IBAMA passa a aplicar interpretação jurídica da sua própria lavra,
supostamente de acordo com a Lei n.º 6.938, de 31/08/1981 e as Resoluções
CONAMA, notadamente a de nº 237, violando ostensivamente a competência
comum prevista no art. 23 da Constituição Federal, com regra esculpida em Lei
Complementar mencionada anteriormente.
Aliás, é necessário ressaltar que a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, mereceria reviso profundo,
pois a Constituição Federal não determina a existência de uma “política nacional”
de meio ambiente, sendo certo que políticas nacionais dependem de consenso
entre a União e os Estados membros, pois não pode se confundir com uma mera
política federal, como parece ser o caso.
O caso de Belo Monte é o mais recente exemplo desta ação atentatória aos
interesses do estado do Pará. O IBAMA, no caso em tela, usou para reforçar o
seu argumento a favor da federalização dos licenciamentos dos projetos de
grande impacto ambiental, uma decisão judicial adotada em processo cujo
conteúdo questionado era a licitação para contratação da FADESP - uma
fundação sob responsabilidade da Universidade Federal do Pará - e não a
competência ambiental do Estado.
O Estudo de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto
Ambiental – EIA/RIMA devem ser realizados com intervenção do
IBAMA quando se cuida de empreendimentos e atividades com
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional,
que possam afetar terras indígenas ou bem de domínio da União
(artigo 10, caput e § 4º, da Lei nº 6.938/81 c/c artigo 4º, I, da
Resolução nº 237/97 do CONAMA). (ACP nº 2001.39.00.005867)
Como a ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal não tinha como
objeto principal o debate sobre competência, a matéria passou sem um
esclarecimento do Poder Judiciário sobre o tema. De qualquer forma, não é
prudente esquecer que, mesmo que se admitisse a existência do impacto
regional, há possibilidade legal de delegação do licenciamento ambiental, o que
jamais foi cogitado pelo IBAMA.
A Constituição Federal, art. 23, VI, prevê que a proteção ao meio ambiente e o
combate à poluição em qualquer de suas formas é competência material comum
entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
O parágrafo único do artigo 23, previu a edição de Lei Complementar com
normas para esta cooperação, “tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
O Congresso Nacional editou a Lei Complementar n.º 140/2011, que “Fixa
normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art.
23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais
notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de
suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no
6.938, de 31 de agosto de 1981”.
Aprovada a nova Lei Complementar decorrente do parágrafo único do art. 23 da
CF/88. Nesta, embora observe-se o capítulo II tratando dos instrumentos de
cooperação, no passo seguinte, é notável que as regras neste sentido não
passam de retórica para confundir o intérprete. As competências ambientais da
União, Estados e Municípios estão separadas, inconstitucionalmente estanques
e passaram, então, a ser as seguintes:
Art. 7.º São ações administrativas da União:
...
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação
instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos
termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e
emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar
no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações,
mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a
partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a
participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento;
Art. 8.º São ações administrativas dos Estados:
...
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de
conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção
Ambiental (APAs);
Art. 9.º São ações administrativas dos Municípios:
...
! ! XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos
previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito
local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo
Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
A técnica utilizada na Lei Complementar para a repartição das competências
ambientais foi a complexa (enumerada, reservada e remanescente). Aos estados
couberam as competências ambientais remanescentes.
Orientar o empreendedor, indicando-lhe a que ente deva se dirigir para
protocolar o pedido de licenciamento da atividade econômica, parece razoável,
porém utilizá-la para repartição de competência em desacordo com o art. 23 da
CF 88 é constitucionalmente inaceitável.
Até porque o parágrafo único do art. 23 da CF/88 determina que leis
complementares fixem normas para cooperação visando o equilibrio do
desenvolvimento e o bem-estar em âmbito nacional, querendo como isso
alcançar o moderno federalismo cooperativo, onde os entes, no lugar de
competirem, colaboram entre si.
Segundo a LC n.º 140/11 as competências ambientais dos estados são as que
remanescem da União e dos municípios. Após a edição de um ato, aprovado por
uma comissão tripartite nacional, com a presença de um membro do CONAMA,
pelo qual será estabelecida a tipologia segundo o critério de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
O ato é o previsto na alínea “h” do início XIV do art. 7.º, que permanece não
editado, impedindo a eficácia da lei neste aspecto fundamental.
Nota-se que o legislador ao complementar o trabalho do constituinte originário,
deturpa-lhe a vontade.
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo,
a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional,
assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
A leitura da letra “h” nos remete à seguinte interpretação. O Poder Executivo da
União elabora um ato de sua custódia, unilateral, delimitando as competências
suas e dos outros entes e submete a deliberação de um pequeno colegiado
formado pela comissão tripartite e um membro do Conama. A comissão tripartite
e o CONAMA é um organismo novo, diferente. Embora previsto na norma, não
faz parte dos entes federados.
Também, a repartir a competência ambiental segundo o porte, potencial poluidor
e natureza da atividade, afasta o princípio da colaboração ou da cooperação
entre os entes federados, frustrando o desejo expresso da Carta Federal.
Violação ainda mais evidente às regras federativas da cooperação emendas do
art. 23, estão no art. 13 e parágrafo único:
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou
autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em
conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta
Lei Complementar.
§ 1.º Os demais entes federativos interessados podem manifestarse
ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira
não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do
licenciamento ambiental.
A manifestação dos demais entes ao órgão tido como responsável pela licença
deve ser recebido e levado em consideração. Vejamos, por exemplo, o caso de
uma exploração de petróleo na plataforma continental. Pela regra de repartição
de competências da LC n.º 140/11 ficará à cargo da União. É certo que a
localização da exploração será em alto mar, mas a base de apoio para pessoal,
material, transporte, etc, se localizarão, com certeza, em algum ponto do
território de pelo menos dois entes federados, estado e município. Este podem
ou devem se manifestar? Havendo manifestação, esta não terá caráter
vinculante?
Coerente com a lógica de não observância da repartição de competências do art.
23 da CF/88, o legislador complementar manteve-se ainda assim no art. 17 e
parágrafos. Muito embora esforçando-se na redação para disfarçar o seu
objetivo. A leitura do citado artigo leva a evidente interpretação de quem
“licencia, fiscaliza” e lavra o auto de infração.
Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou
autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou
atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo
administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental
cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou
autorizada.
Se a CF 88 atribuiu a todos os entes federados a competência de “proteger o
meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas” , como pode
o legislador infraconstitucional querer afasta-los de exercer este dever
constitucional?
Aqui, mas do que em outro e qualquer local, deveria ser estimulado o princípio
da cooperação e colaboração, até para não violar o direito individual. Qualquer
um dos entes na defesa do meio ambiente pode fiscalizar, lavrar o auto de
infração, instaurar o processo administrativo e solicitar a colaboração dos demais
entes. No caso do dano ambiental referir-se ao descumprimento de regras do
licenciamento, o processo poderia ser remetido ao órgão que o coordenou.
Assim, a Carta Federal seria respeitada.
A própria LC nº 140/11, § 3.º do art. 18, determinou que enquanto não forem
estabelecidas as tipologias, os processos de licenciamentos deverão ser
conduzidos pela legislação em vigor.
E que legislação em vigor é essa?
Antes da Lei Complementar nº 140/11, de 1988 até 2011, o Brasil, em matéria de
competência ambiental viveu por conta da Lei n.º 6.938, de 31/08/1981 e da
Resolução CONAMA n.º 237, gerando enormes conflitos entre os entes
federados. Conflitos estes que forçaram a edição da lei complementar,
infelizmente ainda não aplicada.
Mesmo com os conflitos, a transição até o estabelecimento da tipologia, deverá
será feita aplicando-se, no que couber, esta legislação mencionada.
A Lei n.º 6.938/81, conhecida como a lei que instituiu a política ambiental
brasileira, foi modificada pelo art. 21 da Lei Complementar n.º 140/11, que
revogou os §§ 2º, 3º e 4º do art. 10 e o § 1o do art. 11, deixando-a sem nenhuma
regra de repartição de competências.
A LC n.º 140/11 também modificou a redação do art. 10, da Lei n.º 6.938 da qual
retirou as seguintes expressões: “órgão estadual competente, integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente-SISNAMA, e do IBAMA, em caráter
supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”.
O artigo 10 da Lei n.º 6.938, após as modificações, passou a vigorar com a
seguinte redação:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio
licenciamento ambiental.
§ 1o Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva
concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em
periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio
eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental
competente.
A nova redação da Lei Ambiental acima citada, não mais tratou das
competências ambientais, portanto inservível para atender às necessidades
gerada pela ausência de norma, por conta da não implementação das tipologias.
A lei ambiental brasileira, porém, respalda a existência das Resoluções do
Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, sendo a Resolução
CONAMA n.º 237, a única norma vigente atualmente que trata de competências
e portanto é aquela que pode ser considerada legislação vigente para efeito da
Lei Complementar acima referida. Aliás, a mencionada Resolução tem merecido
critica severa da doutrina especializada, pois não se pode pretender que mera
Resolução de órgão administrativo seja instrumento jurídico apto para definir
competências legislativas e administrativas de entes federativos dotados de
autonomia constitucional.
Vamos, pois analisar a repartição de competências à luz desta Resolução.
As regras para exercício do poder de licenciar da União estão descritas no art.
4.º, como segue:
Art. 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do
SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10
da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e
atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional
ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país
limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona
econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de
conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais do país ou de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou
que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia
Nuclear-CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber,
observada a legislação específica.
§ 1º O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após
considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de
licenciamento.
§ 2º O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá
delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo
impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando
possível, as exigências.
Aos Estados, segundo a Resolução Conama citada, coube, em matéria de
licenciamento, as regras previstas no art. 5.º, como segue:
Art. 5º Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal
o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em
unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito
Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de
vegetação natural de preservação permanente relacionadas no art.
2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que
assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou
municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites
territoriais de um ou mais Municípios;
IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por
instrumento legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal
fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o
exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios
em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como,
quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
envolvidos no procedimento de licenciamento.
As competências ambientais federais estão devidamente enumeradas no art. 4.º.
Ficando na zona cinzenta de conflitos, os contidos na expressão: “significativo
impacto ambiental de âmbito nacional e regional”.
Em qualquer um dos casos, mesmo naqueles os quais se localizam na zona
cinzenta, o licenciamento expedido pela União será precedido de exame técnico
do órgão ambiental estadual e municipal, conforme § 1.º do art. 4.º.
§ 1º O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após
considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de
licenciamento.
A Resolução em tela listou todos as hipóteses para aplicar o critério de
significativo impacto ambiental tanto nacional como regional.
Os empreendimentos de significativo impacto ambiental que tangem um só
Estado, salvo as hipóteses do incisos do art. 4.º, devem ser licenciado em que
nível de competência? Entendemos, pela leitura da Resolução, que única
hipótese possível é a competência estadual, pelo princípio da cooperação, com
apoio técnico da União e do município afetado.
Pelo prisma legal extraído da própria Resolução CONAMA, as licenças
ambientais expedidas pelo IBAMA no território paraenses até hoje, incluindo as
de exploração mineral e até as da UHE de Belo Monte, estão passíveis aos
questionamentos jurídicos por parte do Governo do Estado do Pará, através de
sua Procuradoria Geral, mormente aquelas que não consideraram o exame
técnico do órgão ambiental estadual.
A interpretação dada pelo IBAMA à expressão “significativo impacto ambiental
de âmbito regional”, responsável pelos conflitos de competência entre a União
e o Estado, viola, como visto, a própria Resolução CONAMA. É necessário que o
Governo Paraense, novamente socorra-se do Poder Judiciário.
A subjetividade ou a conveniência política da União, em desacordo com o
princípio da cooperação, previsto na competência comum do art. 23 da CF/88,
vem sendo seguidamente violada pelo IBAMA, quando afasta o Estado do
licenciamento de obras totalmente localizadas em território paraense, cujas
repercussões negativas se restringem ao território do estado e os impactos
sociais negativos são, igualmente, suportados apenas pela população residente
no Estado do Pará.
Recentemente mais um ato de licenciamento ilegal da União ocorreu em
território paraense. Um grupo de técnicos do Governo Federal, protegidos pela
Força Nacional, deu início aos estudos de impactos ambientais para construção
da UHE de São Luís do Tapajós, sem que o Estado do Pará tivesse qualquer
participação. Há aqui, certamente, intervenção federal ao arrepio da norma
constitucional específica.
O debate sobre competência para licenciar atividades humanas que impactem o
meio ambiente, definindo se estão na esfera dos estados, municípios e Distrito
Federal ou da União, mascara outros assuntos, como a própria validade das
regras ambientais frente a outros interesses.
O que representa preservar um rio diante da necessidade em termos energia em
nossas casas e nas nossas indústrias, uma vez que o País precisa de no mínimo
cinco mil megawatts de energia para suprir seu déficit?
Se pensarmos no rio certamente optaremos por definir a competência pelo
impacto ambiental local. Mas se, ao contrário, optarmos por produzir mais
energia e suprir a demanda nacional ficaremos ao lado da União, optando pela
regra do interesse nacional acima de qualquer outro.
Desde o momento em que a humanidade tomou consciência de que as riquezas
naturais são finitas, enfrentamos a necessidade de escolher entre manter o atual
modelo de desenvolvimento e continuar destruindo espécies, - algumas delas até
desconhecidas - florestas tropicas ou contribuindo para aquecer o clima do
planeta.
O professor Toshio Mukai (Direito Ambiental Sistematizado, p.2) enfrentou o
dilema e corajosamente anotou: “Essa análise é valiosa para entendermos quão
difícil é, no mundo de hoje, obtermos eficácia das regras do denominado Direito
Ambiental, para que os bens da natureza sejam realmente preservados”.
No mesmo diapasão, o Professor elucida de onde vem esta necessidade
humana de continuar existindo por sobre todas as coisas: “o homem da
antiguidade, que se considerava parte integrante de um mundo em que o
humano, o divino e o natural encontravam-se entrelaçados, convivia em
harmonia com o meio ambiente. Essa harmonia originária foi abalada pela
afirmação definitiva da cultura antropocêntrica, que fez do homem a medida de
todas coisas, pelo racionalismo cientificista e, por último, pelo triunfo do
liberalismo.”
Precisamos de energia, mas também precisamos, mais do que nunca, de um
“meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futura
gerações.” (art. 225, CF).
O cientistas James Lovelock (Gaia – Cura Para Um Planeta Doente, Cutrix, p.
176) encontrou as palavras certas, que, creio, tenham inspirado o nosso
constituinte, quando tomou a decisão pela harmonização dos interesses e
sabiamente optou pela competência comum. Diz Lovelock: “Não podemos
administrar a Terra, mas podemos regular proveitosamente a nossa própria vida,
e as nossas instituições humanas. Acho útil, como ponto de partida, ter em
mente três cês mortais: Cars (Automóveis), Cattle (Gado) e Chainsaws (Serra
Elétricas). Não precisamos ser fanáticos e pedir para que sejam banidos; isso
não funcionaria. Mas podemos nos lembrar da verdade filosófica segundo a qual
o veneno está na dose; e ser moderados no nosso uso desses e de outros
perigos para a saúde de Gaia”.
A expressão “significativo impacto ambiental de âmbito regional” do art. 4.º da
Resolução CONAMA n.º 237, de 19 de dezembro de 1997, e o artigo 7.º da
citada resolução destrói por completo a competência comum, prevendo que os
empreendimento e atividades serão licenciados em um único nível de
competência, sem a devida colaboração do ente federado impactado.
A Resolução CONAMA n.º 237, elimina o núcleo filosófico esculpido na
Constituição Federal, quando opta por extirpar a possibilidade da harmonização
entre o impacto local e a necessidade de dispor de recursos naturais existentes.
Se apenas um ente federativo detiver a competência teremos, inexoravelmente,
um interesse se sobrepondo ao outro. A União precisa suprir a demanda da
população por energia, mas o estado deve lutar em defesa do ambiente e da
população, cabe aos dois encontrar o ponto de equilíbrio, posto que este não é
um conflito inventado por ambos, mas sim o próprio dilema da humanidade.
Retomando o cerne do debate; a nossa Constituição reconhece duas espécies
de competência compartilhada: a competência material do artigo 23 e a
competência legislativa concorrente, prevista no artigo 24 e no art. 30, II. Estes
são instrumentos para efetivar o federalismo cooperativo. A LC nº 140/11
caminhou, infelizmente, em sentido divergente, privilegiando a prevalência de
interesse da União.
Os entes federados, em se tratando de questões de relevância social, ambiental,
de bens de interesse público, listadas nos artigos citados, devem buscar
colaboração entre si.
O desejo do constituinte pode ser expresso na visão de Janice Helena Ferreri
Morbidelli2 “(...) os níveis de governo não se chocam pelas suas competências.
Ao contrário, unem-se de suas respectivas atribuições, para resolver os
problemas (...)”
Não há como exercer a competência, que também se trata de um dever, sem a
participação efetiva de todos os entes “para defesa e o fomento de certos
interesses, o constituinte desejou que se combinassem os esforços de todos nos
entes federados”.
No exercício das competências do art. 23 pode de fato haver conflitos entre os
entes, contudo na essência, o núcleo normativa prima pela colaboração, pela
cooperação, sendo esta a regra.
No caso de haver conflito entre os entes, ensina Gilmar Mendes que “há de se
cogitar do critério da preponderância de interesse. Mesmo não havendo
hierarquia entre os entes que compõem a Federação, podem-se falar em
hierarquia de interesse, em que os mais amplos (da União) devem preferir aos
mais restritos (dos Estados)”.
O legislador da LC n.º 140/11, no lugar de estabelecer as regras para solução do
conflito como exceção, primando e estimulando a cooperação entre os entes,
partiu, claramente para a exclusão da possibilidade de cooperação e
participação.
Os estados amazônicos, hoje os maiores detentores de recursos naturais,
sofreram intervenção federal durante o regime autoritário o qual se abateu sobre
a nossa federação. Os militares planejaram o desenvolvimento e aproveitamento
de todas as suas potencialidades. Para garantir a execução do plano, estes
federalizaram a região, intervindo em tudo que ali foi implantado.
O regime mudou. A democracia venceu. Uma nova Constituição foi promulgada.
Nesta, o federalismo havia sido restaurado no Brasil. Todavia na Amazônia, os
governos civis incidem executando o plano militar de intervenção.
2 Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1999. P. 230
CONCLUSÃO
Diante do exposto, verifica-se que a vontade do constituinte originário quanto a
competência material comum do art. 23 da Constituição Federal de 1988 não foi
respeitada pela Lei Complementar, que segundo o paragrafo único deveria criar
normais de cooperação não repartir a competência entre os entes federados.
Violou-a muito mais o Legislador Ordinário quando aponta para à legislação em
vigor dando a Resolução Conama status de complementação da CF/88.
A Comissão de Meio Ambiente propõe então que este Conselho Seccional da
OAB Pará acolha esta manifestação, nomeando relator para indicar medidas
jurídicas em defesa da competência ambiental do Pará para licenciar obras de
significativo impacto ambiental localizadas em seu território. Inclusive revendo o
licenciamento da Usina Hidrelétrica de Belo Monte e outras expedidas sem a
devida observância das regras claras de competência comum.
Que a Seccional da OAB Pará desenvolva campanha estadual de
esclarecimento da sociedade paraense sobre a defesa dos recursos naturais e
promova debates com estudiosos das questões que envolvem o federalismo e as
competências ambientais.
Que a Seccional realize evento para debater critérios nas compensações
sócioambientais exigidas em empreendimentos de “significativo impacto
ambiental de âmbito regional” instalado em território paraense.
Belém, Pará, 03 de junho de 2013
JOSÉ CARLOS LIMA DA COSTA
Presidente da Comissão de Meio Ambiente - OAB-Pará
